Podría decirse que casi pertenece al “imaginario colectivo” asumir que la regulación del sector ferroviario español falló a lo largo del tiempo. Esta breve idea abre todo un elenco de amplias preguntas para la investigación y el debate: ¿realmente fue así?, ¿podría haberse hecho mejor? (se ha escrito tanto…), ¿el Estado rectificó en algún momento?, ¿a mejor?, ¿para quién?, ¿se alentaron comportamientos oportunistas? ¿Cómo reaccionaron las concesionarias?…
Pero no solo se sugieren estos aspectos, sino que la cuestión entra de lleno en la perspectiva de análisis –desde un sector que probablemente pueda ser considerado como el primero que planteó estos problemas en la economía moderna– de la Regulación, la Competencia, las Políticas Públicas, los conflictos Sector Público-Sector Privado,… Añadido a lo anterior se debe insistir en que en las industrias de red es imposible comprender a las empresas que la explotan, sin conocer en profundidad las políticas y las instituciones encargadas de efectuar la regulación.
Asimismo, en el caso más del ferrocarril, se observan unos grandes paralelismos en la regulación entre países con contextos económico-institucionales diferentes, como ya ha sugerido Millward (2005: 4). Como él ha indicado, el corazón de los problemas del ferrocarril era la compleja mezcla de objetivos económicos y sociales acumulados durante el siglo XIX Millward (2005: 146); podría añadirse que planteados por primera vez y con escasas herramientas teóricas para su resolución. Es muy interesante preguntarse acerca de si pueden existir elementos comunes en las causas de las desesperadas situaciones financieras del sector a escala europea en el contexto de entreguerras. La primera respuesta llevó a interpretar los desequilibrios causados por la Primera Guerra Mundial como causantes de los problemas de las empresas, públicas o privadas. Siendo esto así parece necesario añadir una perspectiva de análisis que ponga a debate el papel de los mecanismos e instituciones de regulación y los patrones comunes existentes para contextos diferentes. La documentación muestra unas estrechas relaciones y un conocimiento profundo de lo que estaba ocurriendo en otros países europeos, tanto por parte de las empresas, como por parte del regulador (Estado).
En el caso español una somera exposición de los principales hitos reguladores del sector por parte del Estado, llevaría a estudiar las siguientes medidas:
La Real Orden de 1844, primera medida dispositiva de relevancia, abrió la puerta a la llamada etapa especulativa del sector ferroviario español: su nombre para la historiografía, lo dice todo.
La Ley General de 1855 abrió las fronteras a una importación perjudicial para el sector productivo. Esta ley, necesitada de un complemento en el sector financiero y de mayor solvencia de las arcas públicas, puso en manos de extranjeros el primero, desarrolló sin la suficiente regulación las sociedades de crédito y desvió capitales hacia la tierra y el ferrocarril. La precipitación que traslucen estas medidas obedecía a la urgencia por dotar al mercado español de los modernos sistemas de transporte de que ya gozaban desde hacía años los países más desarrollados. La proliferación de empresas concesionarias a que dio lugar no refleja sino el desconocimiento jurídico-económico del regulador (los diferentes gobiernos), de que se estaba ante una industria de red en la que concentración y escala suponían economías importantes. Pero el inevitable y previsible proceso de fusión y concentración empresarial no obedeció a ninguna iniciativa del regulador, sino de las empresas más importantes del sector y se hizo presente en todos los ferrocarriles europeos.
La posterior Ley de 1877 no incorporó relevantes modificaciones, incluso algunos apartados casi son transcripción literal de la otorgada en 1855. Añadió en su capítulo noveno unas iniciales competencias del ministro y del Ministerio de Fomento en materia ferroviaria, ausentes anteriormente, así como la creación de los tranvías urbanos.
Desde entonces hasta 1924 no habrá nuevas disposiciones de carácter general para regular el sector ferroviario. El Estatuto Ferroviario de ese año se produce en un contexto de crisis institucional, pero también del sector ferroviario que, como en otros países, había salido muy debilitado de las extraordinarias circunstancias provocadas por la Gran Guerra y, en consecuencia, muy necesitado de nuevas reglas del juego. Es verdaderamente un hito, quizá poco destacado por la historiografía, de la re-regulación del sector que acabó con el marco dispositivo anterior y dio fundamento jurídico a la intervención del Estado en el sector.
Por último la Ley de Bases de Ordenación Ferroviaria y de los Transportes por Carretera de 1941, que terminó con la explotación privada del sector ferroviario de vía ancha en España, mediante la nacionalización de las empresas.
Quizá las conclusiones esperables, que sin duda el interesante debate y discusión del Congreso enriquecerán y ampliarán al disponer de una visión internacional y de conjunto, lleve a la ratificación de alguna de las ideas apuntada más arriba en la línea de la relevancia de las instituciones y políticas públicas por encima de las coyunturas, en consecuencia, de la importancia, una vez más, de la visión del análisis de largo plazo para un mayor acierto y perfección de estas políticas. El sector ferroviario en España reúne muchas lecciones y bien puede considerarse modelo de un proceso común con otros negocios de red de regulación, intervención, nacionalización, privatización y regulación.
