Francisco Comín (Universidad de Alcalá)
Desde el final de la guerra civil, aparecen cuatro etapas en la evolución de la empresa pública en España. Las dos primeras fases fueron más duraderas, pues abarcaron hasta 1983; entonces, se realizaron diferentes procesos de nacionalizaciones y de creación de empresas públicas. Posteriormente, en las dos últimas fases, casi todas ellas fueron privatizadas desde 1983, ya en la España democrática. La primera etapa comprendió la posguerra, cuando los gobiernos de Franco realizaron una política de industrialización autárquica. Tras la guerra civil, el espíritu intervencionista del franquismo llevó a la creación de abundantes empresas públicas. El símbolo del nuevo concepto de empresa pública fue el Instituto Nacional de Industria (INI), que tuvo un papel destacado mientras José Antonio Suanzes fue su presidente (1941-1963). Entonces, las empresas del INI fueron instrumentos de la política industrial autárquica. Suanzes justificó el intervencionismo de las empresas del INI por la incapacidad de las empresas privadas (industriales y financieras) para conseguir la industrialización, que era la base de un mayor poderío militar de España. En la posguerra, también se nacionalizaron algunas empresas privadas, como las ferroviarias, con las que se creó Renfe (1941) y la Compañía Telefónica Nacional de España (1945). La segunda fase (1964-1982) se inició con la salida de Suanzes del INI y el inicio del Primer Plan de Desarrollo, que puso en marcha un modelo de crecimiento más abierto al exterior y con intervenciones menos drásticas en el mercado interior. Desde entonces, los gobiernos de Franco concedieron el protagonismo de la industrialización a la empresa privada, dejando para la empresa pública un papel subsidiario, consistente en salvar empresas privadas en crisis, mediante su nacionalización. Los gobiernos franquistas no hicieron caso al Banco Mundial, que, desde 1962, aconsejó cerrar el INI. Pero, al menos, lo relegaron a un papel auxiliar. El INI dejó de ser la pieza básica para la industrialización del país y quedó convertido en un mero "hospital de empresas". Las numerosas nacionalizaciones, para el salvamento de empresas privadas, explican la aparente paradoja de que la pérdida de protagonismo industrial del INI fuese acompañada de un crecimiento en la dimensión de su grupo de empresas. Esta función secundaria del Instituto Nacional de Industria se mantuvo en los primeros años de la democracia (1976-1982), por lo que éstos quedan subsumidos en esta segunda fase. En los años setenta, las nacionalizaciones de empresas privadas en crisis se intensificaron debido a la profunda crisis industrial que asoló España. En menor medida, también influyó el hecho de que, desde 1970, el INI trató de recuperar una mayor iniciativa en la política industrial, al tiempo que mejorar la gestión de sus empresas. Esta mayor actividad en los años setenta también se apreció en otras empresas públicas, como Renfe y Telefónica. En estos años de crisis económica y política, las empresas públicas fueron un instrumento básico de la política industrial y de los Pactos de la Moncloa. Las empresas públicas contribuyeron a la reconversión industrial y a la política anticíclica del gobierno para mantener el empleo. Por ello, las empresas públicas y, en concreto las del Grupo INI, no atendieron a los criterios empresariales que siguieron las empresas privadas para hacer frente a aquella crisis industrial, consistentes en despedir trabajadores y en desinvertir capital. Al contrario, el Estado forzó a sus empresas a hacer voluminosas inversiones, sin criterios de rentabilidad empresarial, y a aumentar los costes salariales. Esta estrategia “política”, más que empresarial, del INI deterioró su cuenta de resultados y la calidad de su ruinosa cartera de participaciones industriales, porque siguió nacionalizando empresas privadas en quiebra, que siguieron liquidando pérdidas, e invirtiendo en sectores industriales en crisis, que no podrían ser rentables. También agravó su situación financiera, porque para financiar esas inversiones, el INI y otras empresas públicas tuvieron que recurrir a los recursos ajenos, dado que el accionista universal, que era el Estado, no las dotaba de capital. Como quiera que el coste de esos recursos ajenos era superior a la rentabilidad financiera de las empresas públicas, aquellas inversiones del INI generaron un apalancamiento negativo, que progresivamente fue empeorando las cuentas del grupo público, por razones meramente financieras. A los problemas de ineficiencia heredados por las empresas públicas del franquismo se añadieron, por tanto, estas “inversiones políticas” del período de la transición a la democracia, que llevaron a las empresas públicas, y al Presupuesto del Estado, a una situación más que preocupante. La tercera etapa, de la evolución de las empresas públicas tras la guerra civil, se inició tras la llegada de los socialistas al poder, a finales de 1983. Con una suficiente mayoría parlamentaria, de la que habían carecido los gobiernos de la UCD, el gobierno del PSOE pudo iniciar la reconversión industrial y el saneamiento de las empresas públicas. Ello permitió que el Grupo INI se reorganizase para frenar su deterioro patrimonial y mejorar sus resultados contables. Ello exigió una política parcial, y encubierta, de privatizaciones. El objetivo del gobierno era quedarse sólo con aquellas empresas públicas que tuvieran una racionalidad económica o pudieran sobrevivir en el futuro sin ayudas del presupuesto del Estado. Para facilitar la supervivencia de estas empresas viables, se buscaron soluciones para su desequilibrada estructura financiera. En este contexto de saneamiento industrial, comenzó la privatización de empresas públicas desde 1985. La integración de España en la Comunidad Europea tuvo un papel destacado en estas privatizaciones, por las exigencias comunitarias de saneamiento del presupuesto del Estado, de acabar con las subvenciones corrientes a las empresas públicas, y de la desaparición de los monopolios públicos. Las privatizaciones del grupo INI también se utilizaron como instrumento de la reconversión industrial, desde 1983, pues algunas de sus empresas se entregaron a las privadas de sus sectores de actuación. Finalmente, la cuarta etapa se inició en 1996, cuando el gobierno del Partido Popular llevó al límite la política de privatizaciones, proponiendo el desmantelamiento de las empresas públicas en España. De esta privatización total de las empresas públicas surgieron grandes empresas privadas de capital español (los campeones nacionales) que comenzaron a conquistar mercados exteriores. La relación entre privatización e internacionalizaciones de las empresas españolas fue muy directa en España, como lo fue en los otros países Europeos[2]. Cuando se examinan las grandes empresas de capital español existentes en la actualidad en los sectores industrial y de servicios, se advierte que casi todas son antiguas empresas públicas. Las grandes compañías privadas españolas (como Telefónica, Repsol, Endesa, Iberia, Aceralia, o la Argentaria que forma parte del BBVA) tienen sus orígenes en las privatizaciones.
