Ulises Garcia Repetto (Instituto de Economía, FCEyA, UdelaR, Uruguay)
Nacido a fines del siglo XIX, el sistema previsional uruguayo ha sido consignado como uno de los más avanzados en la región y señalado como un pilar del desarrollo de las políticas de protección en el país. Sin embargo, junto a estas características, las crisis financieras del sistema y las discusiones acerca del costo de la seguridad social para las finanzas públicas han tenido una presencia constante en el debate nacional.
En este trabajo se aborda la descapitalización de las cajas previsionales en el Uruguay entre 1943 y 1967, por medio del procedimiento conocido como “empapelamiento”. Este episodio derivó en las dos grandes reformas estructurales que tuvo el sistema en el último cuarto del siglo XX (1979 y 1996). Se trata, además, de un proceso relevante por el rol que tuvo el propio Estado al acelerar el desfinanciamiento, por su impacto en la sostenibilidad fiscal del Gobierno Central y por ubicarse justamente en el período de consolidación y auge del sistema de bienestar que caracterizó el período de industrialización dirigida por el Estado en el país.
El “empapelamiento” denomina al mecanismo por el que el Estado colocó un alto porcentaje de su Deuda Pública Interna en las cajas previsionales, efectivizando las disposiciones legales que obligaban a los distintos organismos de seguridad social a convertir el grueso de sus superávit en reservas. Como consecuencia, los papeles públicos se transformaron en el principal componente de las reservas de las cajas. Hasta mediados de los setenta, los títulos se emitían mayoritariamente en moneda nacional y con un interés fijo. Desde mitad de los años cincuenta, el país comenzó a transitar un proceso inflacionario, que alcanzó niveles de tres dígitos durante la década del sesenta. En este escenario inflacionario y en posesión de Deuda Pública no indexada el sistema previsional en su conjunto vio evaporarse en pocos años sus reservas, convirtiéndose en una carga para las finanzas del Gobierno Central, que debió concurrir a asistirlas financieramente.
En este estudio se presenta nueva evidencia que permite caracterizar el sistema provisional uruguayo desde la perspectiva de sus resultados financieros, a partir de su creación. En base a esta reconstrucción, se muestra la relación que se establece entre el Estado y el sistema provisional, donde el primero participa financieramente en el sistema (contribuyente, empleador y garante del servicio de pasividades). La discusión se enfoca en mostrar cómo se licua el stock de Deuda Pública en poder de las cajas a partir del proceso inflacionario que sufrió el Uruguay desde mediados de la década del cincuenta. Ello terminó provocado desajustes de las cuentas públicas, evaporando las reservas de las cajas y convirtiendo el sistema previsional en una pesada carga para el Estado.
Los problemas en términos de gestión financiera del Estado que quedan de manifiesto en este análisis, así como sus implicancias para el crecimiento y consolidación del sistema de protección social público, pueden abrir nuevas interrogantes para revistar la situación de otros países latinoamericanos con desarrollos similares al uruguayo.
